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«Le statut de première dame en droit congolais », (Tribune de André Kabeya)

En République Démocratique du Congo comme dans la plupart des pays au monde, nous avons l’habitude d’entendre parler de « première dame »( comme si il y en avait une deuxième jusqu’à la dernière dame). Ce titre est attribué aux épouses des présidents de la république en leur qualité, plus médiatique que juridique, de premier citoyen de la république.

Dans une société comme la nôtre où tout est sujet à confusion, il est d’un autre rôle des juristes de dire aux « communs des mortels »( passez nous l’expression) ce dont il s’agit exactement en ce qui est de ce concept de « première dame » en dehors du fait qu’ils soient une ressource à l’intention des autorités, car « les juristes ne  doivent pas se contenter d’étudier la loi, en la révérant comme la
ratio scripta, la raison et la vérité à l’état pur. Ils ont le devoir d’en rechercher les défauts, de montrer au législateur la faille…Cette
recherche est le rôle éminent du juriste ; elle est particulièrement
utile. » (Henri et Léon Mazeaud, Jean Mazeaud et François Chabas,
Leçons du droit civil, T.1 Introduction générale à l’étude du droit,
12ème édition, Montchrestien, 2000, p. 170, n° 99 cité par A. MAMPUYA,  » Non, Messieurs : une motion de défiance n’est pas un acte législatif » in Congo forum du 20 novembre 2007).

Dans cette optique, nous nous proposons dans cette réflexion d’étudier cette question sur base du droit positif congolais relatif en la matière. C’est-à-dire pour nous de dire s’il est reconnu un statut juridique particulier à l’épouse du chef de l’Etat. A ce sujet il y a lieu d’avouer déjà que en droit congolais le seul texte qui fait implicitement allusion au conjoint du chef de l’Etat est l’ordonnance n° 19/082 du 23 novembre 2019 portant fixation des rémunérations et autres avantages des membres du Cabinet du Président de la République, qui en son annexe indique aux points 3 et 4 le rang qu’on respectivement le directeur du bureau du conjoint du chef de l’Etat( rang de ministre) et son adjoint( rang de ministre délégué). Ils ressort déjà de ce seul texte qui existe en rapport avec ce sujet qu’il n’existe pas de qualification juridique de « première dame » en RDC; on peut s’étonner mais se dire que dans la rigueur du droit( écrit), « première dame » serait un monstre juridique mais un ange médiatique! On le verra.

Les questions qui nous interessent dans le cadre de cette réflexion sont celles de savoir, la constitution congolaise du 18 février 2006 et aucune loi de la République n’ayant prévu un statut officiel pour l’épouse ou l’Époux du président( e) de la République, comment elle( il) peut avoir un bureau? Et que doit faire ce bureau, c’est-à-dire son rôle dans la gestion du pays? En vertu de quoi, dans certaines cérémonies officielles, le protocole d’État accorde une place de choix à l’épouse du président de la République au dessus des autorités étatiques dont le président de l’assemblée nationale, le président du sénat ou le premier ministre? L’un des sujets tabous de notre société est celui relatif aux moyens financiers dont disposent les épouses des chefs d’États pour mener leurs actions sociales et humanitaires qui leur valent la compassion, parfois hypocrite des bénéficiaires. Ces dépenses sont-elles budgetisées? Si c’est le cas, ça le sera en leur compte propre ou celui de leurs époux en tant que président de la République? On parle de « première dame », existera-t-il un jour un « premier monsieur » ou ce qu’on en dira, sachant que le monde évolue?
Toutes ces questions, et bien évidemment d’autres que nous poserons incidemment dans les lignes qui suivent, fondent la charnière de notre réflexion.

En se référant aux textes de droit de notre pays et en recourant à la pratique et au droit comparé; telle sera la méthodologie de notre réflexion afin d’aboutir à un raisonnement juridiquement cohérent et non mécaniquement ou politiquement cohérent.

Le travail comprendra deux sections dont celle qui va traiter du statut de « première dame » au regard du droit( section 1) et l’autre qui sera consacrée à proposer modestement ce que devait être fait( section 2).

SECTION 1: « PREMIÈRE DAME », QUEL STATUT JURIDIQUE?

Pour bien aborder cette section interogative, nous l’analysons en deux paragraphes qui traiteront l’un de l’étude du concept de « première dame » dans le temps et dans l’espace(§1) et l’autre définira le statut juridique( s’il existe) à donner à ce concept(§2).

Paragraphe 1: Etude du concept*

Première dame est un titre, qui dans le temps, remonte de l’époque des monarchies avec l’idée que la femme, la soeur ou la mère du roi, selon qu’il est marié, orphelin de mère ou célibataire. C’est ainsi qu’il est historiquement reconnu que le terme « Première dame » désignerait le premier personnage féminin dans l’ordre protocolaire monarchique, par exemple : l’ impératrice, la régente ou bien l’épouse du souverain, par exemple en France, celle de Louis XIV, Françoise d’Aubigny. Elle peut avoir des attributions protocolaires , même si elle ne dispose généralement d’aucun titre officiel( https://fr.m.wikipedia.org/wiki/Première_dame).

C’est ainsi que, avec l’avènement et la multiplication des républiques, ce titre a fini par s’effacer au point que même dans les actuelles monarchies constitutionnelles comme le Royaume-Uni, un tel titre n’est pas du tout reconnu par les textes. Mais les USA sont la première république ayant reconnu par des textes ce titre sous la dénomination de « first lady » en vertu de la loi du 02 novembre 1978 y relative qui reconnaît au « first lady » de nommer son cabinet d’au moins 12 conseillers et d’être la hôtesse de la maison blanche.

Il s’observe donc que cette loi, qui devait être impersonnelle et abstraite naturellement, a carrément ignoré l’existence d’une possibilité que le pays connaisse un jour l’avènement d’une femme président des Etats Unis; que dira-t-on dans ce cas de son mari? Nous espérons que soit la lOI sera révisée, soit elle sera abrogée au profit d’une autre adaptée à la situation.

En dehors des USA, il semble évident qu’aucune république n’a institutionnalisé ce titre. Mais comme on ne peut l’ignorer, ce titre est dans la plupart des pays comme la RDC, une invention des journalistes qui, dans le souci d’employer des termes propres à leur profession n’ont pas cessé de qualifier les épouses des présidents de la république des « premières dames » se référant aux médias étrangers. Malheureusement certains services étatiques se sont mis à en parler comme s’il s’agissait d’une fonction officielle, il suffit d’assister aux cérémonies officielles lors desquelles l’épouse du président de la république est présente pour entendre le chef de protocole l’acceuillir à son arrivée en qualité de « première dame ».

Voilà qui nous pousse à réfléchir sur le statut juridique que l’on peut éventuellement donner à ce titre.

*Paragraphe 2: Statut juridique de « première dame »*

Le dictionnaire français définit un statut comme la situation personnelle résultant de l’appartenance à un groupe définie par les règles juridiques. Et en rapport avec les fonctions publiques, il s’agit d’un ensemble des règles définissant les droits et obligations des fonctionnaires, (mieux des agents publics)( S. GUINCHARD, Lexique des termes juridiques 2017-2018). Ce statut peut être officiel ou officieux, nous allons le voir.

Ainsi, parler du statut de « première dame » il est question de savoir où d’étudier un ensemble des règles juridiques organisant cette fonction.
Comme nous l’avons dit précédemment, le statut de « première dame » n’est pas défini ni par la loi, ni par la constitution elle-même, même si elle a étonnamment un bureau chez son époux, le président de la république. Mais elle connaît une pratique ou tradition républicaine qui est aujourd’hui largement reconnue dans notre société et relève dans ce cas de la coutume.

En effet, la coutume est une pratique, un usage, une habitude qui, avec le temps et grâce au consentement et à l’adhésion populaire, devient une règle de droit bien qu’elle ne soit pas édictée en forme de commandement par les pouvoirs publics( S. GUINCHARD, op. cit). Ainsi pour prendre force de droit, elle doit avoir une répétition dans le temps et éventuellement une sanction sociale y réservée.

En RDC, il est de notre point de vue incontestable le caractère coutumier de ce statut depuis « mama sese », en passant par « mama sifa », « mama olive » et aujourd’hui « mama denise »; ainsi la répétition dans le temps étant établie, il est possible, de notre point de vue, qu’un « outrage ou non respect à la première dame » lors d’une cérémonie officielle soit puni de la suspension ou la révocation du chef des services de protocole selon la gravité des faits.

Ainsi, même aux USA où le statut de « first lady » est institutionnalisé, il n’est pas encore officiel en ce sens que dans l’ordre des officiels de l’Etat américain, la première dame américaine n’y figure pas du tout. En RDC le statut est juridiquement reconnu en vertu de la coutume mais il reste encore officieux car non reconnu par des textes juridiques spécifiques, en l’absence d’une codification de la coutume, on ne peut parler d’officialisation d’un titre purement coutumier.
En France où le candidat Macron avait prévu parmi ses promesses de campagne de doter le conjoint du président de la république d’un statut officiel, Élu président une pétition contre cette promesse a été initiée et le président a dû fléchir en posant juste une charte de transparence relative au conjoint du président de la république du 21 août 2017, laquelle charte n’a ni nature de loi, ni de règlement mais d’un communiqué de l’Elysée indiquant personnellement et nommément le rôle que devra jouer madame Macron durant tout le quinquennat. Le préambule de cette charte dispose que le rôle de Brigitte sera exercé en vertu de la tradition républicaine, qui relève en principe du droit coutumier.

La qualification de ce stutut étant fait, il est de notre devoir de chercher à savoir concrètement la fonction qu’est appelée à jouer uné « première dame ». En l’absence des textes il y a pas des précision et sans précision c’est tout ou rien, c’est-à-dire qu’on peut penser être permis à tout et à rien en même temps.

Dans une interview accordée aux médias et publiée sur Afrique PANORAMA le 3 octobre 2019, madame Tshisekedi, épouse du président tshisekedi déclarait: »Je n’ai aucune fonction, je suis l’épouse du chef de l’État… la Première dame n’a aucune fonction. Elle est la femme du Chef [de l’État]. Je suis là pour l’accompagner. Je ne peux pas rester à la maison et croiser les bras. Je dois quand-même faire quelque chose pour le peuple ».
De cette déclaration aussi sage que politique, la « première dame » a d’abord dit n’avoir aucune fonction et en même temps elle sent le devoir de faire quelque chose pour le peuple, ce qui n’est pas du tout mauvais, en accompagnant le président de la république dans ses déplacements ce qui relève de la fonction de représentation; en assistant dans les réunions de l’association des premières dames d’Afrique( une ONG selon nous), elle le fait aussi au nom de la RDC et du fait qu’elle soit l’épouse de son président, en ce sens que sans la RDC et sans son président dont elle est épouse elle ne pouvait prendre part à ces réunions qui traitent d’ailleurs les questions des grands enjeux pour nos pays. En même temps, elle est implicitement le premier conseiller du président de la république, qui l’ignore? Telles ne sont pas des fonctions traditionnellement reconnues à une « première dame » en RDC?

Ces fonctions semblent d’ailleurs universellement et diversement reconnues dans la quasi-totalité des pays du monde.
En France la charte précitée le dit clairement:  » Le conjoint du Président de la République exerce, en vertu tant de la tradition républicaine que de la pratique diplomatique, un rôle de représentation, de patronage et d’accompagnement du Chef de l’État dans ses missions. Aucun texte juridique ne codifie ce rôle ». Donc le rôle de l’épouse du président français, du moins pour ce quinquennat( comme en RDC), consiste à représenter la France aux côtés du président de la république( comme en RDC bien sûr), répondre aux sollicitations des français [comme en RDC sous le vocable « talela biso likambu oyo » ( plaide ou assiste pour nous)], perviser la tenue des manifestations et réceptions officielles au sein du Palais de l’Elysée( rôle dévolu au protocole d’État en RDC), soutenir, par son parrainage ou sa présence, des manifestations à caractère caritatif, culturel ou social ou qui participent au rayonnement international de la France( comme pour la RDC).

Pour ce statut juridique qui relève jusque là de la coutume et au regard de ces fonctions que la « première dame » est appelée à jouer, il y a lieu de voir en cela un statut incomplet de ce titre. Mais pourquoi pas penser à codifier ces règles? Voilà qui nous amène à parler de ce que pourra être ce statut de « première dame » en RDC.

*SECTION 2: PROPOSITIONS D’UN STATUT COMPLET POUR LE CONJOINT DU CHEF DE L’ETAT*

Légiférer au sens général est selon nous un exercice de prise en compte des habitudes et de la pratique de la société et des problèmes qu’elles suscitent. Aujourd’hui dans notre pays il est de ce besoin de la population de voir clair sur les fonds que dépensent les « premières dames ». Dans le but de la transparence et de plus de précision sur le rôle qu’elle doit jouer en société, il est opportun de penser à un régime bien structuré des épouses ou des maris des chefs de l’État.

L’importance d’une institutionnalisation ou codification, pour ne pas parler d’officialisation de ce statut visera à rendre les choses un peu plus claires. En effet, la réglementation d’un statut juridique implique d’une part sa définition en droit et de l’autre l’établissement des obligations et des droits y relatif.

La définition en droit va sûrement résoudre toute ambiguïté dans l’avenir. Nous ne seront pas toujours et éternellement dirigés par un homme; un jour une femme sera président de la RDC, son mari ne sera quand-même pas appelé « premier monsieur » voilà pourquoi un concept générique combinant les deux possibilités est nécessaire, c’est « conjoint ». En plus, notre constitution en son article 72 n’exclut pas les célibataires à être candidat à la présidentielle, dans l’hypothèse où un célibataire devient président de la république, sa fiancée ou sa compagne peut-être appelée conjoint( première dame) comme ce fut le cas avec le président F. Hollande avec Valérie Trierweiler; d’où nous pensons que le conjoint dont il est question peut être marié ou non au chef de l’Etat( même si nous souhaitons bien que notre chef de l’Etat soit marié ou mariée).

Les obligations vont nécessairement établir les incompatibilités liées à ce statut afin d’éviter des éventuels conflits d’intérêt entre le président de la république et son épouse. Par exemple, la nomination de la première d’âme en tant que ministre doit être clairement prévue ou interdite; la possibilité pour le conjoint du chef de l’Etat de faire le ccommerce ou non, de briguer un mandat électif ou non, doit être bien décrite par des textes juridiques afin que la société puisse savoir si notre « première dame » est une mère au foyer ou une professionnelle( même si au regard des rôles qu’elle ou qu’il est censé jouer il serait important que le conjoint du chef de l’Etat ne soit pas professionnel). Etc.

En ce qui est des droits, il sera important que le peuple sache si le conjoint du chef de l’Etat est rémunéré ou pas dans l’exercice de ses fonctions et si oui le budget de ses actions doit être voté par le parlement. Mais nous pensons que actuellement, le fait que les directeur et directeur adjoint du bureau du conjoint du chef de l’Etat soient rémunérés comme membres du cabinet du président de la république en vertu de l’ordonnance précitée, implique que toutes ses activités relèvent du président de la république et c’est dans le budget lui réservé que sont incluses les dépenses de son conjoint. C’est d’ailleurs ce que prévoit la charte française relative à ce sujet qui dispose: »L’épouse du Chef de l’État ne bénéficie d’aucune rémunération à ce titre. Elle ne dispose pas de frais de représentation. Elle ne dispose d’aucun budget propre.
Pour exercer ses missions, elle peut s’appuyer sur le cabinet du Président de la République ». Avant cela d’ailleurs dans la pratique cette question fut posée par M. R. Dosière qui avait souhaité savoir << si les heures de vol correspondant au récent déplacement en Afghanistan de l’épouse du Président de la République en compagnie du ministre des affaires étrangères ont été affectées à la Présidence de la République ou au ministère des affaires étrangères>>
Le Ministre de la Défense lui répond en notant que << les heures de vol effectuées par l’escadron de transport, d’entraînement et de calibrage (ETEC) à l’occasion du déplacement évoqué par l’honorable parlementaire ont été affectées à la Présidence de la République>>( Publication au JO : Assemblée nationale du 27 juin 2006.)

Tout ceci implique que quand on voit le conjoint du président de la république agir au nom de l’Etat, c’est le président de la république qui agit en elle. Comme qui dirait en blaguant que qui a vu la femme du président de la République l’a déjà vu en elle!
Mais il ne peut pas en être le cas lorsqu’elle agit à travers ses associations privées comme la fondation.

Ainsi, avec toutes les autres propositions allant dans le sens d’avoir un statut juridique à régime complet, on peut bien organiser ce statut qui porte aux ambiguïtés dans sa position actuelle car il y a risque de confondre les actions publiques et privées du conjoint du chef de l’Etat et le risque de détournement des fonds publics qui peut s’en suivre.

*CONCLUSION*

Pour clore cette réflexion nous voulons préciser que le concept de « première dame » existe dans le jargon journalistique mais pas dans le jargon juridique dans notre pays à cause de son caractère restrictif ignorant d’autres éventualités liées à la personne du chef de l’Etat que le pays peut connaître dans l’avenir.
Voilà pourquoi nous indiquons à nos services de protocole que leur fonction est étatique et l’Etat ne connaît pas en principe de première dame. Sachant que même sur le plan diplomatique les conjoints des ambassadeurs bénéficient de la dignité qu’ont ces derniers, le conjoint de l’ambassadeur par excellence( le président de la république) est bien sûr bénéficiaire de certains privilèges liés aux fonctions de président de la république que ça soit à l’intérieur où à l’extérieur du pays. En effet, si le protocole est « l’expression de l’ordre dans la République » pour reprendre la définition du Général de Gaulle( Propos rapportés par Y. DELOYE, C. HAROCHE et O. IHL, in Le protocole ou la mise en forme de l’ordre politique, L’Harmattan 1996, p. 11), il est vrai qu’il ne peut suivre que l’ordre protocolaire, encore coutumier chez nous, afin d’éviter de donner l’impression que le conjoint du président de la république est deuxième à sa suite protocolaire sachant que la place qu’il peut occuper dans les cérémonies officielles répond à ce que nous avons dit précédemment: qui a vu le conjoint du président de la république l’a vu déjà; et ce même lorsque les deux sont ensemble c’est le président que l’on voit en ces deux car il n’existe pas de « dualisme présidentiel » dans notre pays comme dans bien d’autres d’ailleurs. C’est ainsi que ces formules sont proposées par l’ambassadeur burkinabé MELEGUE TRAORE( Question de protocole : ‘‘Première dame’’, un titre au statut inexistant, in Le faso.net, publié jeudi 7 novembre 2019 à 00h07min), spécialiste de protocole.

Il s’agit de dire:
‘‘Son Excellence Monsieur le Président…
et Madame…’’
ou
‘‘Monsieur le Président…
et épouse…’’.

A une cérémonie où elle participe en l’absence du président, on s’en tiendra à :
‘‘Madame l’épouse du Président…’’
Ou
‘’ Madame…, épouse du Président…’’
et non
‘‘Madame…, épouse de son Excellence Monsieur le Président…’’.

En plus de cela, s’il est vrai que ce statut rappelle les maux de la monarchie absolue, raison pour laquelle beaucoup de démocratie ne veulent pas du statut de « première dame » mieux du conjoint du président de la république, nous pensons qu’il est aussi bon et mieux que la transparence soit faite sur ce que fait notre « première dame » pour éviter des conséquences beaucoup plus graves que le simple souvenir de la monarchie absolue, dont là crainte de détournement des fonds publics. Notre pays devait choisir le moindre mal entre les deux et faire comme ou plus que les USA qui n’ont pas du tout arrêté d’être une grande république dans le monde.

Alors nous devons faire le choix.

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